一、背景

        1994年4月15日，国务院发出关于印发《国家八七扶贫攻坚计划》的通知。这个计划力争在20世纪内最后7年，集中力量，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1986年，中国已在全国范围内开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发。到1992年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口，由1978年的2.5亿人减少到8000万人。为了进一步解决农村贫困问题，缩小地区差距，1994年，国务院决定从当年起实施《国家八七扶贫攻坚计划》，这个计划是20世纪后7年全国扶贫开发工作的纲领，也是国民经济和社会发展计划的重要组成部分。《计划》指出，扶贫攻坚的奋斗目标：一是到本世纪末，使全国绝大多数贫困户年人均纯收入按1990年不变价格计算达到500元以上，扶持贫困户创造稳定解决温饱问题的基础条件，减少返贫人口；二是加强基础设施建设；三是改变文化、教育、卫生的落后状态，把人口自然增长率控制在国家规定的范围内。提出了继续坚持开发式扶贫方针，并明确扶贫开发的基本途径和主要形式以及信贷、财税、经济开发方面的优惠政策，并对资金的管理使用、各部门的任务、社会动员、国际合作、组织与领导作出规定还提出，今后7年里每年再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫专项贴息贷款等。

二、国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)

     社会主义要消灭贫穷。为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院决定：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这是一场难度很大的攻坚战。为此，国务院制定《国家八七攻坚计划》，这是今后7年全国扶贫开发工作的纲领，也是国民经济和社会发展计划的重要组成部分。

三、形势与任务

     一、 扶持贫困地区尽快改变贫穷落后的面貌，是党中央、国务院的一贯方针。特别是80年代中期以来，国家在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作，不仅大幅度增加了扶贫投入，制定了一系列扶持政策，而且对先期的扶贫工作进行了根本性的改革与调整，实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。经过连续多年的艰苦努力，全国农村的贫困问题已经明显缓解，没有完全稳定解决温饱的贫困人口已经减少到8000万人。这是一个巨大的历史性成就，证明党中央、国务院制定的扶贫方针、政策是正确的，充分体现了社会主义制度的优越性。

     二、 尽管目前的贫困人口只占全国农村总人口的8.87%，但是扶贫开发的任务十分艰巨。这些贫困人口主要集中在国家重点扶持的592个贫困县，分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库区，而且多为革命老区和少数民族地区。共同特征是，地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。这是扶贫攻坚的主战场，与前一阶段扶贫工作比较，解决这些地区群众的温饱问题难度更大。

    三、建立社会主义市场经济体制，给贫困地区的发展带来了前所未有的机遇和更广阔的前景，但在这个过程中贫困地区与沿海发达地区的差距也在扩大。在这种新形势下，抓紧扶贫开发，尽快解决贫困地区群众的温饱问题，改变经济、文化、社会的落后状态，解决以至彻底消灭贫困，不仅关系到中西部地区经济的振兴、市场的开拓、资源的开发利用和整个国民经济的持续、快速、健康发展，而且也关系到社会安定、民族团结、共同富裕以及为全国深化改革创造条件，这是一项具有重大的、深远的经济意义和政治意义的伟大事业。因此，各级政府必须遵循邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线，坚持效率优先、兼顾公平的原则，进一步加强扶贫开发工作。

四、奋斗目标

   一、到本世纪末解决贫困人口温饱的标准：

   1、绝大多数贫困户年人均纯收入不定达到500元以上(按1990年不变价格)。

   2、扶持贫困户创造稳定解决温饱的基础条件：

      有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；

      户均一亩林果园，或一亩经济作物；

      户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力；

      户均一项养殖业，或其他家庭副业。

      牧区户均一个围栏草场，或一个"草库仓"。

      与此同时，巩固和发展现有扶贫成果，减少返贫人口。

   二、加强基础设施建设。

   1、基本解决人畜饮水困难。

   2、绝大多数贫困乡镇和集贸市场、商品产地的地方通公路。

   3、消灭无电县，绝大多数贫困乡用上电。

   三、改变教育文化卫生的落后状况。

   1、基本普及初等教育，积极扫除青壮年文盲。

   2、开展成人职业技术教育和技术培训，使多数青壮年劳力掌握一到两门实用技术。

   3、改善医疗卫生条件，防治和减少地方病，预防残疾。

   4、严格实行计划生育，将人口自然增长率控制在国家规定的范围内。

五、方针与途径

   1、继续坚持开发式扶贫的方针；鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富。　(八)扶贫开发的基本途径：

    ——重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业、运销业。

    ——积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业。

    ——通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用。

    ——有计划有组织地发展劳务输出，积极引导贫困地区劳动力合理、有序地转移。

    ——对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。

  2、扶贫开发的主要形式：

    ——依托资源优势，按照市场需求，开发有竞争力的名特稀优产品。实行统一规划，组织千家万户连片发展，专业化生产，逐步形成一定规模的商品生产基地或区域性的支柱产业。

    ——坚持兴办贸工农一体化、产加销一条龙的扶贫经济实体，承包开发项目，外联市场，内联农户，为农民提供产前、产中、产后的系列化服务，带动群众脱贫致富。

    ——引导尚不具备办企业条件的贫困乡村，自愿互利，带资带劳，到投资环境较好的城镇和工业小区进行异地开发试点，兴办二、三产业。

    ——扩大贫困地区与发达地区的干部交流和经济技术合作。

    ——在优先解决群众温饱的问题的同时，帮助贫困县兴办骨干企业，改变县级财政的困难状况，增强自我发展能力。

    ——在发展公有制经济的同时，放手发展个体经济、私营经济和股份合作制经济。

    ——对贫困残疾人开展康复扶贫。

六、资金的管理使用

    1、为确保本计划的实施，国家现在用于扶贫的各项财政、信贷资金要继续安排到2000 年。以工代赈资金和“三西”专项建设资金在规定期限内保持不变。适当延长开发周期长的项 目的扶贫信贷资金使用期限。

    2、国务院决定：从1994年起，再增加10亿元以工代赈资金，10亿元扶贫贴息贷款， 执行到2000年。今后随着财力的增长，国家还将继续增加扶贫资金投入。

各级地方政府也要根据各自的扶贫任务，逐年增加扶贫资金投入，确保本计划的实现。

    3、原来由人民银行和专业银行办理的国家扶贫贷款，从1994年起全部划归中国农业 发展银行统一办理。

    4、调整国家扶贫资金投放的地区结构。从1994年起，将分一年到两年把中央用于广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、区。中央支援经济不发达地区发展资金原来用于上述6省的部分，留在当地继续使用，今后中央发展资金的增量不再向6省投放。中央过去投放6省的有偿使用扶贫资金，到期回收后，仍留地方周转使用。今后，上述6省的扶贫投入由自己负责，并要抓紧完成脱贫任务。

    各有关省、区也要根据这个原则，对扶贫资金的投放作必要的调整。

    5、中央的财政、信贷和以工代赈等扶贫资金要集中投放在国家重点扶持的贫困县，有关省、区政府和中央部门的资金要与其配套使用，并以贫困县中的贫困乡作为资金投放和项目覆盖的目标。其他非贫困县中的零星分散的贫困乡村和贫困农户，由地方政府安排资金扶持 。

银行扶贫贷款要用于经济效益较好、能还贷的开发项目；财政扶贫资金主要用于社会效 益较好的项目；新增的以工代赈主要用于修筑公路，以及解决人畜饮水困难。要重点修筑县乡之间的公路和通往商品产地、集贸市场以及为扶贫开发项目配套的道路。三者要密切结合，提高资金使用的整体效益。

    6、改革扶贫资金的使用管理方式，建立约束和激励机制。

    ——国务院扶贫开发领导小组根据本计划的要求和各有关省、区的贫困县数、贫困人口 及贫困程度，讨论决定扶贫资金及以工代赈资金的分配方案，并通知各省、区政府。具体计划 由有关部门分别下达。

    ——各省、区扶贫开发领导小组根据本省、区情况讨论决定各类扶贫资金以及以工代赈 资金的分配方案。各省、区和贫困县扶贫办公室要建立项目库，并商有关部门共同规划、设计 、论证、筛选扶贫开发项目，报扶贫开发领导小组批准进入项目库，然后由银行和资金管理部 门评估、选定。县内项目由县扶贫开发领导小组批准进入项目库。跨县项目由省、区扶贫开发 领导小组批准进入项目库。

各省、区每年要从支援经济不发达地区发展资金中拿出一部分，用于扶贫项目的前期准备。

    ——扶贫项目一般由相应的经济实体承包开发，承贷承还扶贫资金。跨 省、区的示范性项目由全国性扶贫经济组织和有关省、区的经济实体联合开发。扶贫项目必须 覆盖贫困户，把效益落实到贫困户。

    ——扶贫资金的投放要与使用效益和贷款的回收直接挂钩，建立综合的 考核指标，实行严格的贷款使用责任制。各级扶贫开发办公室要加强项目管理和监督，保证顺 利实施，并把协助银行和资金管理部门组织到期资金的回收作为一项重要的任务。要完成核定 的催收贷款最高比例和到期贷款回收率的指标，否则扣减下年度的贷款规模。

    ——严格扶贫资金的审计制度。严禁挤占、挪用扶贫资金，违者必究。

    ——中央扶贫资金管理的具体办法，由财政、银行等资金管理部门根据 本计划的要求，商国务院扶贫开发办分别制定，报国务院扶贫开发领导小组备案。各省、区、 市的扶贫资金使用办法自行制定。